Bilhetagem eletrônica: a próxima fronteira da mobilidade. Por Leonardo Cordeiro e Ivan Lima, sócios fundadores da Cordeiro, Lima e Advogados.

Os sistemas de bilhetagem eletrônica nasceram como uma necessidade à modernização da venda antecipada dos bilhetes do transporte aos passageiros, em substituição ao método então aplicável de venda do bilhete em papel.

Na prática, o bilhete de papel permitia a diferenciação de tipos de passagens distribuídas, como o vale-transporte e o bilhete escolar. As famosas “cartelas” de passagens eram distribuídas antecipadamente aos passageiros e serviam como moeda (o “passe”) do transporte.

Em virtude do alto custo de impressão, guarda e distribuição dos passes, além da alta sujeição à fraude e à criação de um mercado paralelo de venda das passagens, a modernização do sistema se impôs como uma necessidade. Num primeiro momento, o objetivo era claro: mover ao mundo digital a operação de comercialização, distribuição, captura e processamento das transações que envolvessem o “passe”.

Naquele período, a mudança (embora significativa) foi apenas de meio. Ou seja, saiu-se do mundo físico para um mundo virtual. A lógica permaneceu a mesma: a aquisição antecipada de direitos de passagem, para uso em um dado sistema de transporte.

Em razão dos altos investimentos necessários à implementação de um sistema de bilhetagem eletrônica, a obrigação de implementação, gestão e operação desses sistemas foi maciçamente transferida aos operadores (concessionários ou permissionários). Nem sempre, todavia, o investimento e custeio da operação foi devidamente capturado no fluxo de caixa da concessão, causando desequilíbrios até hoje devidos por mau dimensionamento da remuneração do operador.

É nesse momento – implementação da bilhetagem eletrônica pelo operador privado – que os sistemas de bilhetagem ganharam em eficiência, modernidade e alcance. Um novo mercado foi criado, com o surgimento de importantes players de tecnologia voltada à bilhetagem eletrônica, fábricas de software e hardware, gestoras, gerenciadoras e operadoras de sistemas. Enfim, criou-se um mercado todo voltado à tecnologia de distribuição, captura, processamento e clearing dos sistemas de bilhetagem.

Os benefícios operacionais e de controle da implementação de um sistema moderno de bilhetagem eletrônica são evidentes, notadamente na redução do custo do sistema de transportes e no ganho de eficiência. A aderência do usuário aos meios eletrônicos de pagamento antecipado das viagens agiliza o embarque, reduz custos com cobrança de passagem (tornando dispensável a figura do cobrador), diminui as fraudes e gera importantes dados que auxiliam sobremaneira na gestão do transporte.

Os arranjos jurídico-contratuais, entretanto, não acompanharam a evolução tecnológica, nem tampouco foram capazes de prever as situações jurídicas emergentes da implementação de tais sistemas. Afinal, mesmo após tantos anos de implementação e operação desses sistemas, questões fundamentais a eles inerentes ainda não foram resolvidas, como o tratamento jurídico a ser dado aos saldos flutuantes das vendas antecipadas e não remidas.

Com o tempo, os sistemas foram ganhando em complexidade, e tanto investimentos quanto os custos de operação se tornaram crescentes. Desde o custo – nada insignificante – da emissão e impressão do plástico, a formação de redes de vendas e distribuição dos créditos e a adoção de sistemas antifraude, até a necessidade de conjugação de outros meios de captura das informações dos usuários, como o reconhecimento biométrico-facial dos usuários, aquilo que é desenvolvido em benefício do sistema de transporte deve possuir regulação contratual, tanto do ponto de vista das obrigações do concessionário quanto à sua devida remuneração pelo investimento realizado.

No horizonte da mobilidade, com o surgimento massivo de novas tecnologias e – não é demais lembrar – novos modais de transporte, a bilhetagem eletrônica também deve passar por uma verdadeira (r)evolução: tal como os contratos de transportes devem passar à condição de verdadeiros contratos de mobilidade, a bilhetagem deve ser encarada como um fundamental mecanismo de implementação de políticas públicas da mobilidade.

Afinal, é contraintuitivo imaginar-se que sistemas de bilhetagem não se ampliarão, deixando a condição de arranjos compatíveis apenas com um sistema de transporte e passando a servir como instrumento de integração. Aqui, o termo “integração” não necessariamente se aplica ao conceito de integração tarifária, mas sim operacional, de modo que um único meio de pagamento seja utilizável em diversos sistemas de transporte. A economia de escala gerada pela uniformização dos sistemas de bilhetagem é o principal atrativo da medida, mas não o único: essa uniformização permitirá também a unificação da base de dados de usuários, e essa circunstância pode gerar benefícios fantásticos na gestão de políticas públicas.

Entra, então, o desafio regulatório-institucional: afinal, tal providência exigirá, também, a compatibilização regulatória de diversos modais e sistemas de transportes, permitindo, assim, que tais sistemas “conversem” e convivam harmonicamente. Para isso, uma série de medidas jurídico-institucionais devem ser adotadas, mas, em nossa visão, elas devem ser permeadas pela consciência de que a atuação dos diversos poderes concedentes envolvidos deve se cingir à regulação e ao controle, e não à interferência na operação do sistema.

Afinal, num ambiente altamente tecnológico, quanto maior a liberdade do operador privado em explorar as inovações em benefício do sistema, mais rápido será o impacto na vida do usuário. E, com isso, maior será, também, a eficiência do sistema. Eficiência essa que resultará na ampliação da coleta de dados da mobilidade: eis, então, o que mais de perto interessa ao Poder Público.

Com acesso a dados da mobilidade capturados pelo sistema de bilhetagem, será possível, além de implementar melhorias no próprio sistema, efetivamente extrair uma miríade de informações que podem se transformar em norteadores de políticas públicas. Como se diz no mundo digital de hoje: data is the new oil (dados são o novo petróleo). O incentivo à maximização da coleta de dados é fundamental para isso. E não há incentivo maior do que entender que as potencialidades negociais extraíveis dos dados podem – e devem – ser exploradas pela iniciativa privada. Esse chamariz é que vai viabilizar a maximização da captura e processamento de dados dos sistemas de mobilidade.

O incentivo à maximização da coleta de dados é fundamental para isso. E não há incentivo maior do que entender que as potencialidades negociais extraíveis dos dados podem – e devem – ser exploradas pela iniciativa privada. Esse chamariz é que vai viabilizar a maximização da captura e processamento de dados dos sistemas de mobilidade.

Objetivamente, é preciso que se construa um ambiente regulatório claro e transparente, que não deixe margem de dúvida para que os investimentos em tecnologia sejam efetivamente atraentes. E, se há valor comercial subjacente a ser explorado nos dados coletados, a transferência do risco do investimento ao agente privado se justifica. Interesses mútuos devidamente compatibilizados: dados da mobilidade alimentam a inteligência governamental, investimentos privados que geram os dados são custeados pela exploração comercial desses mesmos dados. É um arranjo justo.

Para compreender bem a importância da bilhetagem eletrônica na coleta e processamento de dados da mobilidade, é preciso evitar as “armadilhas” da modernidade. A admissão de meios de pagamento no transporte fora do arranjo da bilhetagem (ou do sistema de meios de pagamento próprios da mobilidade) prejudica a lógica da formação de bancos unificados de dados, já que isso permitiria que sistemas não sujeitos à regulação da mobilidade capturem e processem transações. Liberdade ao ente privado é sempre bem-vinda, mas sempre dentro do arranjo jurídico-contratual da outorga pública.

Logo, aquilo que pode parecer atraente num primeiro momento, pode gerar uma verdadeira crise no futuro. Os dados de interesse público coletáveis num sistema de bilhetagem poderão estar dispersos em diversos entes privados não sujeitos à regulação, quando poderiam estar concentrados no ambiente regulado do contrato de concessão.

É hora e tempo, portanto, de se modernizar os arranjos jurídico-institucionais dos meios de pagamento do transporte, de modo a garantir que a mobilidade se beneficie ao máximo da revolução tecnológica que vivenciamos nos dias atuais.

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Leonardo Cordeiro é sócio fundador do Cordeiro, Lima e Advogados, especialista em Direito Tributário pela PUC-SP, possui LL.M em Direito Societário pelo Insper e é mestrando em Direito dos Negócios pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP).

Ivan Lima é sócio fundador do Cordeiro, Lima e Advogados, pós-graduado em Processo Civil pela PUC-SP e mestrando em Direito Público pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP) .