Un nuevo modelo de contratación. Por Francisco Christovam, presidente de la Asociación Nacional de Empresas de Transporte Urbano (NTU), de Brasil, y del Sindicato de Empresas de Transporte Colectivo Urbano de Pasajeros de São Paulo (SPURbanuss)

Francisco Christovam

La participación más efectiva de empresas privadas en la operación del transporte colectivo urbano de pasajeros en Brasil data de principios del siglo pasado. Desde un principio, el transporte de pasajeros, especialmente en ciudades medianas y grandes, dependía de una autorización de los representantes del poder ejecutivo para que las empresas privadas asumieran la responsabilidad por el desplazamiento de la población, mediante el cobro de tarifas, cuyos valores debían cubrir plenamente los costos fijos, los costos variables, los impuestos y la remuneración de toda la inversión necesaria para la prestación de los servicios.

Fue durante la Era Vargas (1930-1945)* que el Estado pasó a actuar más presentemente en la contratación de empresas de autobuses y varias ciudades brasileñas optaron por crear empresas públicas, ya sea para realizar la operación de los servicios de transporte o para contratar las empresas privadas para que, en su nombre, se ocuparan de la prestación de este servicio público, que siempre ha sido esencial y fundamental para la estructuración del espacio urbano y para el buen funcionamiento de las ciudades.

Un buen ejemplo de esta política fue la creación, en São Paulo, de la Companhia Municipal de Transportes Coletivos – CMTC, fundada en 1947, con el objetivo de hacerse cargo de los servicios de transporte prestados por 730 tranvías, operados por “The São Paulo Tramway, Light and Power Company”, además de operar una flota de 770 buses, la mayoría de empresas privadas que fueron absorbidas por la nueva empresa.

Con el tiempo, las autorizaciones y permisos otorgados a empresas privadas, siempre de manera precaria, dieron paso a las concesiones, cuyos contratos deben estar precedidos de licitación pública y contener cláusulas específicas para regular la prestación de un servicio público por parte de una empresa del sector privado, con énfasis en la delimitación del objeto, plazo de vigencia, forma de prestación del servicio, criterios de remuneración, reglas sobre inspección, reversión y expropiación, en las que se establecen las formas para la eventual indemnización.

Para llevar a cabo los servicios permitidos u otorgados, las empresas privadas necesitan contar con instalaciones fijas (talleres, patios, almacenes y oficinas), una flota de buses y la mano de obra necesaria. La remuneración por el servicio prestado debe considerar los costos de operación (personal, combustible, obras viales y piezas de repuestos), depreciación de instalaciones, equipos y vehículos y remuneración sobre el capital invertido. Ese modelo de contratación y remuneración es practicado, en la gran mayoría de los contratos, en casi todas las ciudades brasileñas.

Pero, a partir de la experiencia de algunas ciudades como Karachi, Peshawar, Shenzhen, Guangzhou, Jakarta, Singapur, Ciudad del Cabo, entre otras, el modelo tradicional comenzó a ser cuestionado y el tema comenzó a ser discutido por varios especialistas que trabajan en el sector. El modelo de Londres, por ejemplo, consideraba la adquisición de la flota – para el autobús de dos pisos – por parte de las autoridades públicas y la operación de los servicios por parte del sector privado. De esta forma, toda inversión en material rodante es responsabilidad de la autoridad concedente, y las empresas privadas solo son responsables de operar las líneas y mantener los vehículos. En artículo publicado en la Revista ANTP, bajo el título “Los autobuses de Londres: estudio de un caso un notable”, Cláudio Senna Frederico y Arnaldo Luís Santos Pereira detallan las características del transporte en autobuses en Londres. Vea aquí

En Sudamérica, las ciudades de Santiago y Bogotá, con la sustitución de la flota de buses diesel por vehículos eléctricos, ya están practicando este nuevo modelo de contratación. En Santiago se creó una Sociedad de Objeto Especial (SPE), cuyos socios son concesionarios de energía e inversionistas privados, para la adquisición de vehículos. En Bogotá también se creó una SPE, cuyos socios son instituciones financieras e inversionistas privados, con la participación de operadores, con el mismo fin.

En ambos casos, las SPE compran y proveen vehículos, baterías y energía de tracción, mientras que las empresas operadoras se encargan de emplear la mano de obra (choferes, mecánicos, agentes operativos y personal administrativo), el mantenimiento de primer nivel (limpieza, lubricación, cambio de llantas y reparaciones menores), así como el cumplimiento de la programación y ejecución de la operación real de las líneas.

Aquí en Brasil, ese modelo de contratación existe desde hace tiempo y, cuando la inversión la hace el gobierno, se llama “operación de flota pública”. Con motivo de la “privatización” de la CMTC, en 1994, São Paulo Transporte S/A – SPTrans, sucesora de la CMTC, retuvo la propiedad de 430 trolebuses y, por licitación pública, contrató la operación y mantenimiento de la flota con empresas privadas. Ese modelo de contratación continúa siendo utilizado para la operación de más de 200 trolebuses en la ciudad de São Paulo. Además, desde 2014, la Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO adquiere los buses y, a través de un proceso de licitación, contrata solo la operación y mantenimiento de los vehículos que transportan pasajeros entre las terminales y las aeronaves estacionadas en las plataformas.

Esta modelización se está practicando de nuevo, con más intensidad, en el sector del transporte público urbano de viajeros. La ciudad de São José dos Campos ya adquirió 12 ómnibus eléctricos articulados y anunció la adquisición de una flota, que puede variar de 350 a 437 ómnibus eléctricos, del tipo padrón, para ser operados por empresas privadas, que deben ser contratadas a través de licitación pública. La ciudad de Río de Janeiro lanzó recientemente un proceso de licitación para la adquisición de 557 nuevos autobuses articulados, que también serán operados por el sector privado en su sistema BRT. Aún en el modelo de operación de flota pública, los gobiernos de los estados de Goiás y Bahía acaban de anunciar su intención de adquirir 114 y 20 autobuses eléctricos, respectivamente, cuya operación también será realizada por empresas privadas.

En São Paulo, de acuerdo con la Ley Municipal N° 16.802/18, las concesionarias de transporte estudian la sustitución de los buses a diesel por vehículos menos contaminantes y analizan propuestas de fabricantes de vehículos y concesionarias de energía eléctrica que estén dispuestas a financiar, arrendar (leasing) o incluso suministrar los vehículos, ya sea a los propios operadores o directamente al Municipio.

El modelo en sí no presenta mayores novedades ni siquiera algún tipo de economía en la producción de servicios de transporte colectivo de pasajeros, ya que la remuneración de las inversiones debe ocurrir, independientemente de quién efectúe dichas inversiones. En otras palabras, los recursos necesarios para la compra de material rodante deben ser remunerados, independientemente de que el inversor sea el concesionario o un fondo internacional de asignación de capital financiero. Es de suma importancia considerar que la porción referente al “CAPEX” siempre estará presente en la formación del costo de prestación de los servicios, cualesquiera que sean las fuentes de financiamiento de la flota.

Sin embargo, existen dos cuestiones jurídico-económicas de suma relevancia que deben tenerse en cuenta a la hora de hablar de este nuevo modelo de contratación. Por un lado, la autoridad concedente no debe considerar, en ningún caso, las inversiones en material rodante, con recursos obtenidos de terceros, como un recurso a fondo perdido. De ser así, cualquier comparación entre el costo de la prestación de servicios, en el modelo actual y en el nuevo modelo, está distorsionada y sin sentido.

Por otro lado, las actuales empresas operadoras deben analizar la conveniencia y oportunidad de este nuevo modelo de negocios que, en esencia, significa pasar de la condición de concesionarias, cuyos contratos de concesión tienen un plazo compatible con el tiempo requerido para la amortización de las inversiones, realizadas en equipos, instalaciones y vehículos, para simples prestadores de servicios, cuyos contratos tienen una duración que no debe exceder de 5 años, observando los plazos definidos por la legislación aplicable, así como en las disposiciones contenidas en las Leyes Federales N° 8.666/93, N° 8.987/95 y Nº 14.133/21.

También cabe mencionar que, en los términos de la legislación vigente, es posible prorrogar los contratos de prestación de servicios de ejecución continuada, siempre que exista una justificación debidamente comprobada por la conveniencia e interés público de la entidad contratante.

Los contratos de concesión tradicionales pueden y deben modernizarse, principalmente para atender los nuevos requerimientos de los clientes del transporte colectivo urbano de pasajeros, para permitir una mayor flexibilidad de gestión y asegurar el cumplimiento de las políticas públicas definidas por la autoridad concedente, así como para brindar mayor seguridad y asistencia jurídica a las empresas operadoras. Sin embargo, sin responsabilidad por las inversiones necesarias para la producción de los servicios, es difícil justificar la contratación de empresas privadas como concesionarias para la explotación de los servicios de transporte.

En todo caso, es importante señalar que existe una enorme diferencia entre un contrato de concesión para la ejecución de un servicio público, que requiere experiencia demostrada, capacidad de inversión y competencia administrativa, el contratado funcionando como un longa manus de la autoridad concedente, y un contrato de prestación de servicios que, en el presente caso, no sería más que un instrumento de gestión de personal, con mantenimiento básico de flota, para el simple cumplimiento de “órdenes de servicio” emitidas por el gobierno.

  • [Nota del editor – El presidente Getúlio Vargas llegó al poder a través de una revolución en 1930 y, después de algunos años, instaló una dictadura, que duró hasta 1945]

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