Categoría: Notas
Publicado en 6 Aug 2019
9 minutos
No es ningún secreto que el transporte público colectivo de pasajeros, sobre todo aquel prestado en los ámbitos municipal y metropolitano, viene sufriendo desde hace mucho una grave crisis sectorial.
Uno de los motivos principales de esta situación es la caída vertiginosa de pasajeros pagadores (más del 18% entre 2013 y 2016, según la NTU[1]), resultado de la combinación de factores diversos, tales como: i) aumento exponencial de usuarios beneficiados con descuentos tarifarios integrales o parciales; ii) ausencia de reglamentación adecuada de servicios de transporte remunerado privado individual de pasajeros; y sobre todo, iii) la proliferación desenfrenada del denominado “transporte clandestino” [2] en ciudades medianas y grandes.
Dicha práctica, ilegal sin lugar a dudas, coloca a los operadores clandestinos en una situación de privilegio injusta, ya que no se someten a las diversas reglas aplicadas a las legítimas delegatarias del transporte público (concesionarias/permisionarias) y tampoco están sujetos a las multas usuales y a las demás penalidades. Esto porque muchas de estas condiciones generan un gravamen expresivo a los costos e inversiones del servicio (por ejemplo, determinaciones del Poder Público sobre el valor de la tarifa, horarios e itinerarios; exigencias sobre la flota, garaje, GPS y Sistema de Prepago Electrónico; transporte de beneficiados por gratuidades; cumplimiento de normas fiscales, laborales y de seguridad).
Por otro lado, esta disparidad innegable propicia que los operadores clandestinos ofrezcan un valor inferior al de la tarifa pública practicada en el servicio público local, lo que se vuelve atractivo a los ojos de los ciudadanos (donde se destacan los pasajeros que pagan).
Aunque es un problema de alta prioridad para el sector, la cohibición de esta actividad ha dejado mucho que desear, ya sea por falta de acción del Poder Público (a quien le corresponde exclusivamente la fiscalización) o ya sea por la ausencia de instrumentos jurídicos eficaces (dispuestos en leyes nacionales o en leyes locales).
Sobre este último ítem, la ley federal reciente nº 13.855/19, que cambió los artículos 230 XX (transporte ilegal de escolares) y 231 VII (transporte ilegal de pasajeros en general y bienes), del Código de Tránsito Brasileño – CTB, trajo adecuaciones que pueden ayudar en esta lucha. Pero antes se deben explicar algunos puntos importantes sobre la legislación de tránsito.
Cada infracción prevista en el CTB tiene una graduación (gravísima, grave, media, etc.) para fines de puntuación en el permiso de conducir y elección de penalidad; de penalidad en sí (multa, inhabilitación, etc.) y, a veces, de medida administrativa (retención del vehículo, remolque del vehículo, etc.).
En este contexto, las medidas administrativas[3] más relevantes son: i) retención del vehículo, que es su inmovilización en el lugar de la infracción hasta la solución de la irregularidad (temporal y sin desplazamiento del vehículo); y ii) remolque del vehículo, con el objetivo de restablecer las condiciones de seguridad o garantizar el orden administrativo, con el envío del vehículo al depósito adecuado (no es temporal y es con desplazamiento del vehículo).
Pues bien. Entre las herramientas jurídicas existentes en la ley nacional, la que se usa más a menudo es la prevista en el Art. 231, VIII (redacción vigente) del Código de Tránsito Brasileño – CTB, que caracteriza al transporte clandestino como infracción media, pasible de penalidad de multa y medida administrativa de retención del vehículo.
Claramente, la graduación de la infracción y la medida administrativa que existen hoy contienen un rigor bajísimo, indebidamente desproporcionada [4] al riesgo y la gravedad derivados del transporte clandestino (seguridad y vida de los pasajeros y demás usuarios de vías y alrededores).
Y es verdad, porque, de hecho, en la práctica se constata que al transporte clandestino se le hacen multas de valor poco expresivo y con el desembarque de todos los pasajeros, el vehículo ya se encuentra liberado para circular nuevamente de forma clandestina.
En otras palabras, la redacción vigente del Art. 231, VIII, del CTB no ofrece condiciones efectivas para que las autoridades competentes puedan reprender y evitar la reincidencia de prácticas ilegales.
Incluso, se abrió una brecha que dificulta aún más las posibilidades de fiscalización efectiva del transporte clandestino, porque acabó por hacer inocuos los instrumentos de fiscalización de estados y municipios.
Estos entes federativos, en especial los municipios, pueden y deben editar sus respectivas normas para cohibir el transporte clandestino, apoyados en el deber constitucional de regulación del servicio de transporte y de fiscalizar y cohibir cualquier práctica en desacuerdo con las reglas locales.
Y, dada la gravedad de la práctica del transporte clandestino, una parte expresiva de las legislaciones locales consideraba el remolque del vehículo en estos casos.
Sin embargo, los operadores clandestinos pasaron a cuestionar judicialmente la fiscalización de estados y municipios alegando que el CTB, que prevé la medida de retención, debería prevalecer sobre las legislaciones locales cuando éstas impusieran la medida de remolque.
El tema llegó al STF que, desde nuestro punto de vista, de forma equivocada, consideró bajo el régimen de repercusión general (Tema 430)[5] que sería “inconstitucional ley municipal que impone pena más grave que el Código de Tránsito.”
En la práctica, por lo tanto, estados y municipios podrían apenas retener vehículos sin remolcarlos.
El entendimiento judicial del tema creó un verdadero salvoconducto para la práctica del transporte clandestino y, lo que es peor, terminó permitiendo su ejecución de forma “institucionalizada”, con el aval del Poder Judicial.
Sociedades empresarias, asociaciones y cooperativas supuestamente dedicadas al transporte pasaron a tomar medidas judiciales al confesar que los vehículos de sus “colaboradores” fueron remolcados, y esta medida según el STF sería inconstitucional. Defendían la liberación de los vehículos y, lo que es más grave, la prohibición de que las autoridades locales efectuaran nuevos remolques.
Los jueces, pautados solo en lo que decía el STF, concedían medidas cautelares de forma indiscriminada, sin atentarse al verdadero objetivo que era obtener una decisión judicial para hacer viable el transporte clandestino.
De esta forma, además de la insuficiencia de instrumentos normativos previstos en el CTB, la dificultad en cohibir el transporte clandestino se agravó aún más por cómo se consolidó el escenario judicial.
Por estos motivos, son bienvenidos los cambios en la ley federal nº 13.855/19 para cohibir el transporte clandestino (que entra en vigor 90 días contados partir del 09 de julio de 2019). La nueva redacción del Art. 230 cambia la infracción de media a gravísima – eleva los valores de la multa de R$ 130,16 a R$ 293,47 y el factor de puntuación en la licencia de conducir (de 4 a 7 puntos) y lo más importante: hace viable el remolque del vehículo como medida administrativa.
En lo demás, el agente competente podrá determinar, después del desembarque de pasajeros, el desplazamiento del vehículo hasta el garaje apropiado, el cual será liberado sólo después de haber pagado las multas, las tasas y los gastos del remolque y la estadía (Art. 271, §1º, CTB)
Una salvedad: para el valor de la multa, la ley podría haber sido más rígida y establecer el agravante que permitiera multiplicar su valor. Por ejemplo, la misma ley federal nº 13.855/19 instituyó para la infracción del transporte clandestino de escolares (art. 230 XX) el agravante de 5 veces el valor de la multa de infracción gravísima (R$ 1.467,35).
Naturalmente, para que esta herramienta tan importante surta efecto, es fundamental que el Poder Público local ejerza las funciones de fiscalización de forma correcta, incluyendo en sus políticas prioritarias suprimir el transporte ilegal, con suministro de infraestructuras (guinche, garaje, etc.) y de personal necesario para ello.
Por fin, se reitera que estos cambios, que en cierta medida elevaron el rigor contra infractores, no dispensan al Poder Público local de su obligación constitucional y legal de crear (Poder Legislativo) e implantar (Poder Ejecutivo) otras medidas de fiscalización eficaces para el combate al transporte clandestino.
Referencias – [1] Fuente: http://www.ntu.org.br/novo/ListaDadosPorRegiao.aspx?idArea=7&idSegundoNivel=17 Visitado el 23/04/2018. [2] El transporte clandestino, para fines de este texto, es la prestación ilegal del servicio de transporte de pasajeros, colectivo o individual, mediante remuneración, por parte de personas físicas o jurídicas que no posean otorgamiento regular del servicio (autorización, permiso o concesión) emitida por el Poder Público competente (Gobierno, Estados o Municipios). [3] Se caracterizan por: i) las aplica una autoridad de tránsito (dirigente del órgano, por ej.: Director-presidente del DETRAN) o sus agentes (personas que realizan la fiscalización); ii) no tienen carácter punitivo, son complementarias a las infracciones; iii) tienen como finalidad regularizar situaciones infractoras (en regla, son temporales) y iv) se aplican en el momento en que se constata la infracción. [4] Este motivo consta expresamente en la Justificación del Proyecto de Ley que originó la Ley Federal nº 13.855/19. [5] Este punto se puede rever en el análisis del Tema 546 bajo el examen de Repercusión General.
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