Garantías del poder adjudicador en concesiones comunes. Por Ivan Lima y Leonardo Cordeiro, socios de Cordeiro, Lima e Advogados, Brasil

La Ley General de Concesiones data de 1995. Ya pasó por algunas actualizaciones, es cierto, pero su corazón se estableció allí,hace más de 20 años. En un período razonablemente largo de existencia, dicha legislación se ha sometido al escrutinio de doctrinadores, juzgadores de todas las instancias, administradores públicos y abogados, teniendo en cuenta que todos los contratos de concesión común cuya delegación del servicio haya ocurrido después del inicio de su vigencia se subordinan a ella.

Naturalmente, todo este escrutinio no fue capaz de agotar las discusiones en torno a las concesiones comunes. Y, sinceramente, no hay un análisis suficientemente amplio como para crear “verdades absolutas” sobre una legislación tan compleja como ésta, teniendo en cuenta que la ley, como elemento de regulación de conductas, siempre debe (re)interpretarse con base en la realidad planteada, o, en otros términos, frente a las nuevas situaciones que surgen y cuyo amoldamiento a la ley requiere interpretación.

Aun siendo así —y es difícil negar la evolución de la interpretación de la ley a partir de las nuevas situaciones de hecho sometidas a ella—, algunas prácticas aplicadas en contratos de concesiones comunes se establecieron en el tiempo como “verdades” jurídicas absolutas, sin someterse a cuestionamientos o a otra forma de pensar, incluso frente a nuevas situaciones jurídicas. Si se aplica constantemente una práctica, como si fuera una regla inmutable (y no una mera opción administrativa), eso la convertirá en un verdadero dogma.

Cuando se habla de concesión de garantías por parte del Poder Adjudicador al concesionario, en contratos de concesión común, parece que estamos frente a una de estas “verdades absolutas”. La respuesta más común es que no incumbe al Poder Adjudicador garantía en concesión común. La garantía es cosa de Alianza Público-Privada contratada en conformidad con la Ley de APP (Ley nº 11.079 / 04), dirían reconocidos doctores.

De hecho, la previsión de garantías que otorgará el Poder Adjudicador al concesionario es algo inusual. Pero inusual no significa imposible.

Entonces viene la práctica forzando una superposición a la lógica: por lo general, no se ven en contratos de concesión garantías por parte del Poder Adjudicador. Luego, se concluye que es porque no puede. ¿Será realmente eso?

En realidad, la misma Ley General de Concesiones prevé la posibilidad de que el Poder Adjudicador otorgue garantías, específicamente en su artículo 23, V. Lo que se ve es que, desde la lógica de que la concesión común es remunerada por tarifa pública, es decir, que el usuario del servicio público paga directamente, la garantía por parte del Poder Adjudicador siempre ha sido innecesaria. En el caso del transporte de pasajeros, esta situación genera una circunstancia económicamente importante: no hay riesgo de crédito con el usuario, porque siempre se paga la tarifa antes de usar el servicio.

Luego, en un escenario donde la remuneración proviene exclusivamente del usuario, sin que sea necesario ningún aporte del Poder Adjudicador, no hay riesgo financiero relacionado con la capacidad de pago de la entidad delegante.

Esta no necesidad, por lo tanto, no puede confundirse con imposibilidad. Al contrario: la garantía por parte del Poder Adjudicador en las concesiones comunes siempre ha sido posible, pero por lo general no se aplica.

En el caso del transporte público de pasajeros por autobús, la realidad de la remuneración del concesionario exclusivamente mediante tarifas públicas (o ingresos accesorios cuyo pago no proviene del Poder Adjudicador) está ampliamente superada. Hoy, en lugar de ser la regla, esta es la excepción. Al final, el servicio de transporte ganó en complejidad: integraciones intra e intermodales, nuevas demandas por gratuidad, inversiones en tecnologías de pago, en fin, los costos aumentaron y  se hizo inviable la modicidad tarifaria.

Con esta complejidad, varias entidades delegantes pasaron a subsidiar directamente el servicio, como una forma de posibilitar el no traspaso de estos costos a la tarifa pública. El aumento inmoderado de la tarifa pública, lejos de ser sólo un aspecto que tener en cuenta en el cálculo político, causa un efecto deletéreo para todo el sistema de transporte público: la migración del usuario al transporte privado. De ahí la necesidad cada vez más presente de que el Poder Adjudicador asuma parte de este costo a través del presupuesto público.

Hay que tener en cuenta que en este nuevo escenario entra en escena un riesgo que no formaba parte del arreglo original: ahora, el concesionario se somete al riesgo de “impago” por parte del Poder Adjudicador.  No se tenía conocimiento de este riesgo y, en definitiva, no se lo tuvo en cuenta en el momento de la contratación.

En 2012, surge la Ley de Movilidad Urbana, que segrega los conceptos de tarifa pública y tarifa de remuneración como dos elementos distintos. La tarifa pública es aquella definida por el Poder Adjudicador como el precio público que se cobrará al usuario. La tarifa de remuneración es aquella que remunera el servicio de transporte. Siempre que haya déficit tarifario (es decir, cuando la tarifa pública sea menor que la tarifa de remuneración, lo que en la práctica es la regla), esta diferencia debe cubrirse con otras fuentes alternativas, entre la cuales el subsidio presupuestario.

Con un nuevo diseño jurídico a aplicarse a las concesiones públicas, y frente a la necesidad urgente de adecuar los contratos de concesión tanto en cuanto a las exigencias de la Ley de Movilidad Urbana como en lo que se refiere a la nueva configuración del transporte público en Brasil, surge el tema fundamental que se plantea aquí: si el Poder Adjudicador es ahora (o puede llegar a ser) responsable del pago de la remuneración del operador, ¿no habría que hablar de oferta de garantía en cuanto al riesgo de un eventual default de la entidad delegante?

Y la respuesta tiene que ser positiva. Al fin y al cabo, si la Ley General de Concesiones siempre ha permitido que se ofreciera dicha garantía, y si se crea un riesgo de pago no previsto originariamente en el arreglo contractual, es legalmente requerido que el concesionario esté garantizado por esta importante modificación en su matriz de riesgo. Ahora bien, una cosa es depender exclusivamente del pago del usuario (anticipado, sobre todo); otra cosa, totalmente diferente, es contar con el pago puntual del Poder Adjudicador (siempre realizado a posteriori de la prestación del servicio). Por supuesto, en este caso, aumenta el riesgo del concesionario.

Si la garantía al concesionario es legalmente adecuada —y, digamos, incluso exigible cuando hay la inserción de este nuevo riesgo en los contratos en marcha—, es altamente recomendable que la adopten como regla las administraciones públicas.

En las situaciones en que el servicio será licitado, es bastante saludable (aunque no exigible) que el Poder Adjudicador ofrezca garantía sobre la parte de la remuneración que se pagará al futuro concesionario directamente con los fondos públicos. La existencia de garantías saludables seguramente generará un importante aumento del atractivo del proyecto, mejorando la competitividad del proceso de licitación y, por consiguiente, la recepción de mejores propuestas para el Poder Concedente.

En los contratos en marcha en que originalmente no esté prevista remuneración pagada por el Poder Concedente, la alteración de la forma de remuneración que suponga la creación de un nuevo riesgo para el concesionario debe necesariamente ir acompañada de la oferta de garantía. De lo contrario, tendríamos una importante modificación de las condiciones de contratación en perjuicio del concesionario, que, como hemos antes, no asumió este riesgo.

Hay varias garantías eficientes que puede adoptar el Poder Concedente como forma de asegurar el cobro por parte del concesionario de su remuneración. Naturalmente, se puede adoptar el mismo rol de garantías previsto en la Ley de APP, pero sin limitarse a él.

Un excelente modelo es otorgar en garantía las cuotas retenidas por la entidad delegante en los fondos públicos federales de participación (Fondo de Participación de los Municipios o de los Estados). Esta modalidad de garantía ya se utilizó en las APP y resultó muy exitosa. Sin embargo, otras formas son posibles, incluso las soluciones intracontractuales, en que mecanismos internos del servicio sirven para la formación de garantía al concesionario, sin necesariamente gravar los activos o ingresos de la entidad delegante.

En fin, son diversas las formas y modalidades que puede adoptar el Poder Adjudicador para ofrecer garantía al concesionario cuando hay exposición al riesgo de default por parte de la entidad delegante en las concesiones comunes. Lo importante es tener en cuenta que este riesgo, cada vez más presente en las concesiones comunes, tiene solución. Basta con ampliar los horizontes y adecuar la interpretación de la legislación a la realidad actual del transporte de pasajeros.

A Lei Geral de Concessões data de 1995. Já passou por algumas atualizações, é verdade, mas seu cerne está lá, estabelecido há mais de 20 anos. Em um período razoavelmente longo de existência, essa legislação já foi submetida ao escrutínio de doutrinadores, julgadores de todas as instâncias, administradores públicos e advogados, dado que todos os contratos de concessão comum cuja delegação do serviço tenha se dado após o início de sua vigência se subordinam a ela.

Naturalmente, todo esse escrutínio não foi capaz de esgotar as discussões em torno das concessões comuns. E, sinceramente, não há análise suficientemente extensa que consiga criar “verdades absolutas” sobre uma legislação tão complexa quanto essa, dado  que a lei, como elemento de regulação de condutas, sempre deve ser (re)interpretada a partir da realidade posta, ou, em outros termos, diante das novas situações que surgem e cujo amoldamento à lei necessita de interpretação.

Ainda que assim seja – e é difícil negar a evolução da interpretação da lei a partir das novas situações de fato que são a ela submetidas –, algumas práticas aplicadas em contratos de concessões comuns se estabeleceram no tempo como “verdades” jurídicas absolutas, sem se submeterem a questionamento ou a uma outra forma de pensar, mesmo diante de situações jurídicas novas. Aplique-se uma prática constantemente, como se ela fosse uma regra imutável (e não uma mera opção administrativa) e isso a tornará um verdadeiro dogma.

Quandose fala em concessão de garantias por parte do Poder Concedente ao concessionário, em contratos de concessão comum, parece estarmos diante de uma dessas “verdades absolutas”. A resposta mais comum é de que não cabe garantia por parte do Poder Concedente em concessão comum. Garantia é coisa de Parceria Público-Privada contratada na forma da Lei de PPPs (Lei nº 11.079/04), diriam respeitabilíssimos doutrinadores.

De fato, a previsão de garantias a serem outorgadas pelo Poder Concedente ao concessionário é incomum. Mas incomum não quer dizer impossível.

E aí vem a prática forçando uma sobreposição à lógica: normalmente, não se vê, em contratos de concessão, garantias por parte do Poder Concedente. Logo, conclui-se, é porque não pode. Será?

Na realidade, a própria Lei Geral de Concessões prevê a possibilidade de o Poder Concedente outorgar garantias, especificamente em seu artigo 23, V. O que se vê é que, a partir da lógica de que a concessão comum é remunerada por tarifa pública, ou seja, aquela paga diretamente pelo usuário do serviço público, a garantia por parte do Poder Concedente sempre foi desnecessária. No caso do transporte de passageiros, essa situação gera uma circunstância economicamente importante: não há risco de crédito com o usuário, porque a tarifa é sempre paga antes do uso do serviço.

Logo, num cenário onde a remuneração decorre exclusivamente do usuário, sem que seja necessário nenhum aporte do Poder Concedente, não há risco financeiro relacionado à capacidade de pagamento do ente delegante.

Essa desnecessidade, portanto, não pode ser confundida com impossibilidade. Ao contrário: a garantia por parte do Poder Concedente nas concessões comuns sempre foi possível, mas comumente inaplicável.

No caso do transporte público de passageiros por ônibus, a realidade da remuneração do concessionário exclusivamente por tarifas públicas (ou receitas acessórias cujo pagamento não se dê pelo Poder Concedente) está largamente superada. Hoje, ao invés de regra, essa é a exceção. Afinal, o serviço de transporte ganhou em complexidade: integrações intra e intermodais, novas demandas por gratuidades, investimentos em tecnologias de pagamento, enfim, os custos foram se avolumando e tornando inviável a modicidade tarifária.

Com essa complexidade, vários entes delegantes passaram a subsidiar diretamente o serviço, como uma forma de viabilizar a não-transferência desses custos para a tarifa pública. O aumento imoderado da tarifa pública, longe de ser apenas um aspecto a ser considerado no cálculo político, causa um efeito deletério para todo o sistema de transporte público: a migração do usuário para o transporte privado. Daí a necessidade cada vez mais comum de o Poder Concedente assumir parte dessa conta via orçamento público.

Perceba-se que, nesse novo cenário, entra no jogo um risco que não fazia parte do arranjo original: agora, o concessionário se submete ao risco de “calote” do Poder Concedente. Esse risco não lhe era conhecido e, definitivamente, não foi assumido no momento da contratação.

Em 2012, surgea Lei de Mobilidade Urbana, que segrega os conceitos de tarifa pública e a tarifa de remuneração como dois elementos distintos. Tarifa pública é aquela definida pelo Poder Concedente como o preço público a ser cobrado do usuário. A tarifa de remuneração é aquela que remunera o serviço de transporte. Sempre que houver déficit tarifário (ou seja, quando a tarifa pública for menor que a tarifa de remuneração, o que é a regra na prática), essa diferença deve ser coberta por outras fontes alternativas, entre elas o subsídio orçamentário.

Com um novo desenho jurídico a ser aplicado às concessões públicas, e diante da necessidade premente de se adequar os contratos de concessão tanto em relação às exigências da Lei de Mobilidade Urbana quanto à nova configuração do transporte público no Brasil, surge a questão fundamental aqui tratada: se o Poder Concedente, agora, é (ou pode vir a ser) responsável pelo pagamento da remuneração do operador, caberia falar em oferecimento de garantia quanto ao risco de eventual default do ente delegante?

E a resposta tem que ser positiva. Afinal, se a Lei Geral de Concessões sempre permitiu que tal garantia fosse oferecida, e havendo a criação de um risco de pagamento não previsto originariamente no arranjo contratual, é juridicamente requerido que o concessionário seja garantido por essa alteração relevante de sua matriz de risco. Ora, uma coisa é depender exclusivamente do pagamento do usuário (antecipado, sobretudo);outra, completamente diferente, é contar com o pagamento pontual do Poder Concedente (sempre realizado a posteriori da prestação do serviço). É claro que, nesse caso, a exposição do concessionário aumenta.

Se a garantia ao concessionário é juridicamente cabível – e, diríamos, até exigível quando há inserção desse novo risco nos contratos em curso –, é altamente recomendável que ela seja adotada como regra pelas administrações públicas.

Nas situações em que o serviço será licitado, é bastantesalutar (embora não exigível) que o Poder Concedente oferte garantia sobre a parcela da remuneração que será paga ao futuro concessionário diretamente pelo erário. A existência de garantias hígidas certamente gerará um significativo aumento de atratividade do projeto, melhorando a competitividade do processo licitatório e, consequentemente, o recebimento de melhores propostas para o Poder Concedente.

Já nos contratos em curso que não preveem originalmente remuneração paga pelo Poder Concedente, a alteração da forma de remuneração que implique a criação de um novo risco para o concessionário deve necessariamente ser acompanhada da oferta de garantia. Do contrário, teríamos a alteração significativa das condições de contratação em prejuízo do concessionário, que, como já dissemos antes, não assumiu esse risco.

Há diversas garantias eficientes que podem ser adotadas pelo Poder Concedente como forma de assegurar o recebimento, pelo concessionário, de sua remuneração. Naturalmente, pode-se adotar o mesmo rol de garantias previsto na Lei de PPPs, sem a ele ater-se, contudo.

Um excelente modelo é de conceder em garantia as parcelas detidas pelo ente delegante nos fundos públicos federais de participação (Fundo de Participação dos Municípios ou dos Estados). Essa modalidade de garantia já foi utilizada em PPPs e foi muito bem-sucedida. Outras formas, contudo, são possíveis, inclusive soluções intracontratuais, em que mecanismos internos do serviço servem à formação de garantia ao concessionário, sem necessariamente onerar ativos ou receita do ente delegante.

Enfim, são diversas as formas e modalidades que o Poder Concedente pode adotar para oferecer garantia ao concessionário quando há exposição ao risco de default por parte do ente delegante nas concessões comuns. O importante é ter em mente que esse risco, cada vez mais presente nas concessões comuns, tem solução. Basta ampliar os horizontes e adequar a interpretação da legislação à realidade atual do transporte de passageiros.

Leonardo Cordeiro es socio de Cordeiro, Lima e Advogados, especialista en Derecho Tributario por la PUC/SP, ex profesor de planificación tributaria y tiene LL.M en Derecho Societario por el Insper.

Ivan Lima es socio de Cordeiro, Lima e Advogados y está cursando un máster en Derecho Público por la FGV