Categoría: Notas
Publicado en 20 May 2023
17 minutos
En noviembre de 2021 escribí un largo artículo sobre la Tarifa Cero en el sistema de transporte público, cuando presenté algunas experiencias implementadas en ciudades, tanto en Brasil como en otros países, evaluando aspectos positivos y negativos de estos proyectos. Al mismo tiempo, llamé la atención sobre la necesidad de que el debate se integrase con otras cuestiones que podrían apuntar a la generación de una oportunidad de cualificación de este servicio público, en las ciudades donde se ofrece a la población, además de formar parte de una estrategia para repensar el papel del automóvil en el espacio urbano.
En los últimos dos años este debate ha avanzado y la Tarifa Cero (TZ) ha entrado definitivamente en la agenda como una alternativa que merece ser evaluada por las administraciones públicas como contrapeso al fracaso del modelo histórico de financiación del transporte público. Otros municipios del país adoptaron la Tarifa Cero, estableciendo nuevos modelos de remuneración y contratación, el tema llegó al gobierno federal después del cambio de gestión y metrópolis como São Paulo (SP) y el Distrito Federal (DF) iniciaron un proceso de discusión para identificar la viabilidad técnica para su implementación.
En abril de 2023, en representación del Instituto MDT, asistí a un debate promovido por la Subcomisión de Tarifa Cero, creada en el ámbito de la Comisión de Finanzas y Presupuesto de la Municipalidad de São Paulo, a raíz de una invitación del Concejal Paulo Frange. En el Distrito Federal, la participación en eventos para tratar también el tema ocurrió en la Cámara Legislativa y en un debate promovido en el programa CBN Brasília.
INSTRUMENTO DE INCLUSIÓN SOCIAL
Al abordar el tema, una de las primeras cuestiones que intento destacar es que la Tarifa Cero es un poderoso instrumento de promoción de la inclusión, al garantizar el derecho social de acceso a la ciudad a capas de la población que estaban excluidas de la vida urbana por absoluta incapacidad económica de pagar la tarifa cobrada en el sistema de transporte público.
Para los usuarios regulares del sistema, el no pago de la tarifa significa la posibilidad de destinar recursos para otros fines, como la inversión en comercio y servicios, y experiencias en ciudades brasileñas han confirmado este papel asumido por la Tarifa Cero como inductor para el desarrollo de las economías locales.
LA TARIFA CERO Y LOS AUTOMÓVILES
Sin embargo, a pesar de mi defensa de la propuesta de la Tarifa Cero, también me importa presentar algunas reflexiones que considero necesarias para este debate dentro de la movilidad urbana. Existe la percepción equivocada entre algunos segmentos de que la institución de la gratuidad universal, por sí sola, garantizaría la migración automática de los usuarios del transporte motorizado individual para el transporte público, y esto acabó por no confirmarse en muchas ciudades que han ensayado la medida, ya que el establecimiento de restricciones al uso del automóvil también desempeña un papel decisivo para garantizar la inversión de la matriz modal, como hizo la ciudad de Bolonia/Italia, La ciudad consiguió cambiar el paradigma con la adopción de la TZ en las horas punta, pero principalmente con el establecimiento de algún tipo de restricción a la circulación de vehículos en el 75% de sus calles, además de la inversión en infraestructuras para peatones y ciclistas y la oferta de aparcamientos cerca de las estaciones de transporte público en la periferia.
Así, en un momento en que la discusión de la Tarifa Cero avanza en las ciudades, creo que las reflexiones siguen siendo esenciales para orientar y conducir el debate de forma equilibrada. He presentado estas reflexiones en todos los debates que participo y aquí, también, tengo la intención de compartir estas preocupaciones, utilizando como referencia la ciudad de São Paulo y el Distrito Federal, con el fin de contribuir al proceso de construcción, sin ninguna intención oculta de refutar la posibilidad de implementar la propuesta, por el contrario, ya que estoy en el grupo de los que defienden la Tarifa Cero.
¿CÓMO SERÁ EN LAS ÁREAS METROPOLITANAS?
La primera cuestión se refiere al alcance de la propuesta en los territorios. ¿Estamos hablando de un proyecto de Tarifa Cero que se implantará solo en la ciudad de São Paulo o también se extenderá simultáneamente a toda la región metropolitana? En el caso del Distrito Federal, ¿la propuesta se reducirá a la plazoleta y el servicio interestatal que atiende a los municipios del entorno seguirá siendo precaria e injustamente financiado por sus usuarios?
Como las soluciones deben ser vistas para el territorio, cualquier propuesta que se reduzca a los límites territoriales de la entidad profundizará las desigualdades y, en este sentido, una de las primeras tareas es la articulación y el pacto entre las entidades federativas para la construcción de un arreglo que atienda a toda el área metropolitana, en los casos en que esta sea la realidad.
¿SE INCLUIRÁN TODOS LOS MODOS?
¿La propuesta de la Tarifa Cero será conducida bajo la perspectiva de implementación apenas en el modal vial del transporte público o incluirá también el sistema metro-ferrocarril de São Paulo? ¿Es viable la coexistencia con dos tipos de modelos, siendo uno donde no habrá cobro de tarifa, pero existiendo en otro? Considerando que la responsabilidad por los modales está dividida entre la Municipalidad y el Gobierno de São Paulo, se refuerza la necesidad de discutir una alternativa que atienda a todo el territorio. La misma lógica se aplica al DF en el caso de la Tarifa Cero, aunque aquí la responsabilidad de los dos modos se concentra en el Gobierno del Distrito Federal (GDF), que podría garantizar la extensión del beneficio a todo el sistema de transporte público.
LA DEMANDA AUMENTARÁ. ¿CÓMO SERÁ?
Otra reflexión debe ser hecha sobre cuál debe ser la proyección de aumento de la demanda con la institución de la Tarifa Cero. La literatura extranjera enseñaba que la eliminación total del cobro de tarifas representaría un aumento del 30% en el número de pasajeros transportados por el sistema. Esta referencia se basaba en modelos bastante diferentes de la realidad de nuestro país, donde los niveles de desempleo, pobreza y extrema pobreza son significativos. Experiencias de ciudades brasileñas que implementaron la Tarifa Cero demostraron que hubo un contingente significativo de personas fuera del sistema de transporte público y el aumento de la demanda fue mucho mayor que la antigua referencia (ver casos de Vargem Grande Paulista/SP = 200%; Caucaia/CE = 400% y Maricá/RJ = 600%).
Como no hay referencias de Tarifa Cero implantada en las metrópolis, ¿cómo dimensionar el aumento de la demanda en SP y DF? ¿Cómo hacer esta proyección? ¿Cómo establecer números consistentes para toda la región metropolitana?
CARACTERÍSTICAS Y COSTES DE EXPLOTACIÓN
El coste futuro del sistema de transporte público tras la implantación de la Tarifa Cero también merece un análisis en profundidad. Veo a mucha gente decir que si en São Paulo y en el Distrito Federal existe una subvención pública correspondiente al 50% del coste total, la implantación de la gratuidad universal exigiría complementar solo la otra mitad. Estas afirmaciones se basan en la suposición errónea de que el sistema se mantendría al mismo coste, sin tener en cuenta el aumento potencial de la demanda que se producirá con el nuevo modelo.
En un escenario de Tarifa Cero, por ejemplo, el sistema de autobuses de la ciudad de São Paulo no continuaría con los niveles actuales, del orden de 12.000 millones de reales (2.410 millones de dólares) al año, y el del Distrito Federal tampoco se mantendría en 3.000 millones de reales (602 millones de dólares) al año. ¿Y qué proyección de nuevos costes debería hacerse, al considerar la implantación de la Tarifa Cero incorporando todo el sistema de transporte público e incluyendo toda la región metropolitana? Estas reflexiones deben ser incluidas en la agenda de discusión.
¿DE DÓNDE SALDRÁN LOS RECURSOS?
Uno de los aspectos más relevantes en el planteamiento de la Tarifa Cero es la identificación previa de las fuentes de recursos capaces de hacer viable su implantación. Si uno de los supuestos básicos es que los ingresos por tarifas dejarán de existir, la dimensión del volumen de recursos financieros que deben aportarse para financiar el sistema de transporte público se amplía. ¿Cómo garantizar los recursos para financiar la Tarifa Cero en una gran ciudad y en una región metropolitana?
Las experiencias implementadas en las tres ciudades mencionadas presentan diferentes fuentes de recursos para garantizar la Tarifa Cero: Caucaia ha reservado el 3% de su presupuesto público; Maricá cuenta con el generoso apoyo de los royalties del petróleo (que representan el 70% del presupuesto total del municipio) y Vargem Grande ha aprobado un impuesto recaudado de las empresas sobre cada empleado.
¿Utilizarán São Paulo y el Distrito Federal los instrumentos de gestión preconizados en la Política Nacional de Movilidad Urbana desde 2012 (Ley n.º 12.587) para asegurar los recursos complementarios necesarios para financiar la Tarifa Cero, como peajes urbanos, política de estacionamiento, impuestos sobre las emisiones, captación de plusvalías inmobiliarias, etc.?
¿Está dispuesta la ciudad de São Paulo a utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Urbano (FUNDURB), por ejemplo, para generar dinero que ayude a hacer viable este proyecto? ¿Estarán dispuestos el Gobierno del Distrito Federal y la Ciudad de São Paulo a promover un debate profundo con la sociedad para construir un ambiente político favorable a la implementación de medidas que ayuden tanto a romper con los paradigmas actuales dentro de la movilidad urbana como a producir nuevas fuentes de financiación, o recurrirán a su propio presupuesto? Respecto al territorio, ¿se celebrará el pacto federativo entre las entidades públicas implicadas para el establecimiento de corresponsabilidades y cofinanciación dentro de la Tarifa Cero?
ANTE UNA MAYOR DEMANDA, ¿CÓMO PLANIFICAR LA AMPLIACIÓN DE LA FLOTA (AUTOBUSES Y TRENES)?
Si existe consenso en que la Tarifa Cero promoverá un aumento significativo de la demanda de transporte público, ¿cuál es el nivel necesario de ampliación de la flota de autobuses y trenes para hacer frente a la nueva realidad? ¿Apoyan las condiciones actuales y la capacidad vial existente, por ejemplo, el aumento de la flota de autobuses en São Paulo de los casi 14 mil vehículos actuales a cifras muy superiores? Y en cuanto al sistema metro-ferrocarril, ¿cuál es el nivel de expansión necesario para un nuevo escenario y si estos cambios son técnicamente viables?
IMPACTO DE LA AMPLIACIÓN DE LA FLOTA DE AUTOBUSES EN LAS VÍAS URBANAS
¿Cuál sería el impacto en el sistema viario de DF si la flota pasara de 2.800 autobuses a 3.500, por ejemplo? Y en el caso de una región metropolitana, ¿cómo medir estos cambios?
Una reflexión necesaria se basa en la identificación de quiénes serían los nuevos usuarios insertados en el sistema de transporte público tras la implantación de la Tarifa Cero. ¿Servirían eficazmente los modelos actuales a este nuevo contingente? ¿Qué cambios serían necesarios sobre cuestiones como capilaridad de la red, frecuencia, intervalos, rutas, líneas, etc.? ¿Cuáles serían las expectativas y deseos de este nuevo público?
CON TARIFA CERO, ¿QUÉ PASA CON LOS CONTRATOS ACTUALES?
Los contratos de las concesionarias que operan los sistemas viales en São Paulo y en el Distrito Federal tienen reglas definidas con base en licitaciones ya realizadas. En São Paulo, los contratos se firmaron en 2019 y tienen una validez de 15 años.
En el Distrito Federal, la Secretaría de Transportes y Movilidad acaba de prorrogar los contratos de 3 de los 5 operadores por otros 10 años. ¿La institución de la Tarifa Cero no requeriría el acuerdo de nuevas condiciones contractuales, como la revisión de los modelos de remuneración? ¿El modelo basado en la separación entre tarifas técnicas y públicas sería sustituido en el Distrito Federal, por ejemplo, por otro basado en la remuneración de los costes de servicio, producción, km producidos, oferta de flota o algún otro mixto, en lugar del actualmente adoptado, que remunera en función del número de pasajeros de pago transportados?
¿Tendría lugar este proceso de cambio mediante modificaciones contractuales o sería necesario establecer nuevos procedimientos de licitación para adaptarse a la nueva realidad con la Tarifa Cero?
¿CÓMO AFECTARÁ LA TARIFA CERO A LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA?
La reflexión también es necesaria para abordar el tema relacionado con la sustitución de la matriz energética dentro del sistema de transporte público y la reducción de emisiones. En São Paulo, la Política Municipal de Cambios Climáticos (Ley nº 14.933/2009 y modificaciones posteriores) establece metas progresivas de reducción de CO₂ (dióxido de carbono), NOx (óxidos de nitrógeno) y material particulado para las concesionarias. Este proceso de transición requiere inversiones.
Con los voluminosos recursos financieros necesarios para la implantación de la Tarifa Cero, ¿habría algún tipo de compromiso para el avance de las etapas de sustitución de combustibles fósiles por energías limpias? ¿Pueden ser viables los dos institutos al mismo tiempo? ¿Existe algún riesgo?
¿Invertirán las administraciones para garantizar la ampliación de las infraestructuras exclusivas para los autobuses que operan en el transporte público? La Tarifa Cero estimulará el aumento de la demanda y una de las principales tareas de las entidades será promover la cualificación del sistema, potenciando también los modos activos y, al mismo tiempo, introduciendo restricciones al uso del transporte motorizado individual dentro del sistema viario, como hicieron las ciudades que consiguieron establecer externalidades positivas. Esta debe ser la lógica que guíe la gestión. ¿O cometeremos el grave error de ampliar el acceso al transporte público, pero abandonando a sus usuarios en los atascos, con autobuses sin prioridad y luchando por el espacio con los coches? ¿Será la Tarifa Cero parte integrante de este proceso de cualificación del sistema.
¿SE ACABARÁ EL BILLETAJE ELECTRÓNICO? ¿CÓMO OBTENER DATOS PARA LA GESTIÓN?
Con el fin del cobro de billetes, se hace innecesaria la existencia de estructuras específicamente relacionadas con este fin, como es el caso de los cobradores, por ejemplo, dentro del sistema explotado por los autobuses. ¿Cómo se abordará esta cuestión en el debate sobre la tarifa cero? ¿Es realmente viable la sustitución total de profesionales en otras funciones? ¿Existe algún riesgo de perjuicio para el sistema de transporte público con la salida de estos profesionales? ¿Podría sufrir alguna influencia negativa la percepción de los usuarios respecto al sistema?
¿AUMENTARÁ EL RIESGO PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA EN EL TRANSPORTE?
Otra reflexión importante debe hacerse en relación con el tema de la seguridad. El tema, cuando se aborda, suele tener su importancia relativizada dentro de algunos segmentos, pero su planteamiento debe hacerse con la debida cautela. Muchas ciudades norteamericanas que habían introducido la gratuidad universal en sus sistemas de transporte público se vieron obligadas a retroceder e incluso a renunciar al sistema de Tarifa Cero debido a la escalada de violencia promovida por grupos revoltosos en el interior de autobuses y trenes, amenazando la integridad de los usuarios.
Estos problemas generaron un aumento del gasto en una estructura de seguridad que posteriormente hizo inviable el mantenimiento de la Tarifa Cero. La violencia urbana no es una preocupación inherente al área de la movilidad. Sin embargo, mitigar este problema debe formar parte de la matriz de riesgos cuando se discute el proyecto de implementación de la Tarifa Cero.
LA TARIFA CERO NO PUEDE SER UN INSTRUMENTO DE PROSELITISMO ELECTORAL
El proyecto de la Tarifa Cero no puede ser conducido bajo la perspectiva de convertirse en un instrumento exclusivamente de proselitismo electoral con miras a las elecciones municipales del próximo año. Es necesario estructurar las bases para que se convierta en un programa permanente, consolidado, con fuentes de financiación perennes, cobertura territorial y compromiso institucionalizado de las entidades federadas involucradas.
SISTEMA ÚNICO DE MOVILIDAD (SUM)
Evalúo que la institución del Sistema Único de Movilidad Urbana (SUM), propuesta que el Instituto MDT lanzó y defiende desde 2017, creará las condiciones necesarias y un ambiente favorable para la implementación de un pacto interfederativo que debe contribuir a la discusión de la Tarifa Cero en todo el país, pero que también fortalecerá el concepto de sostenibilidad, garantizando la necesaria priorización de los modos activos y del transporte público, consolidando la universalidad del derecho de acceso a la ciudad y construyendo mejores ciudades con la participación de la sociedad. Antes de que eso ocurra, las entidades deben iniciar la discusión e involucrar a todos los segmentos representativos para apuntar posibles caminos, como se está haciendo con la Tarifa Cero.
¿CÓMO SERÁ LA GESTIÓN CON LA TARIFA CERO?
Finalmente, llamo la atención sobre un último punto. Es ampliamente reconocida la incapacidad de las entidades para establecer una gestión completa y eficiente de los sistemas de transporte público, ya sea en la planificación de la operación, en la supervisión de los servicios, en la transparencia de datos e información y en la promoción de canales eficaces para garantizar la participación permanente de la sociedad dentro de la política pública de movilidad urbana.
Se evalúa que la implementación de un proyecto de Tarifa Cero producirá grandes transformaciones dentro del espacio urbano, asignando nuevas responsabilidades y exigiendo una mayor capacidad de articulación, pacto, monitoreo y respuesta por parte del poder público. ¿La Tarifa Cero exigirá la reestructuración y ampliación de los órganos gestores? ¿Será necesaria la inversión en la cualificación del personal técnico para adaptarse al nuevo escenario?
Creo que tenemos más preguntas que respuestas al abordar la cuestión de la Tarifa Cero. La falta de una referencia de una metrópolis que haya implementado la experiencia no nos permite tener parámetros que nos ofrezcan posibles escenarios. Las experiencias de ciudades pequeñas y medianas que han implantado la gratuidad universal en el transporte público nos ofrecen algunos elementos importantes, pero no son instrumentos decisivos para que podamos establecer proyecciones de lo que ocurriría en ciudades que tienen sistemas más complejos.
Aun así, es necesario destacar la valiente decisión política de varios gestores que garantizaron la Tarifa Cero en sus municipios, creando un ambiente favorable e implementando esta política pública que promueve transformaciones significativas.
Wesley Ferro Nogueira es economista, actual Secretario Ejecutivo del Instituto MDT y miembro titular del Consejo de Transporte Público Colectivo del Distrito Federal de Brasil y del Consejo de Tránsito del Distrito Federal.
Categoría: Notas
Categoría: Notas